我国大学治理中的若干关系

来源：《高等教育研究》2018年8期作者：张德祥

对大学来说, 大学治理是一个永恒的话题, 既要对它不断地进行理论探讨, 又要在实践中不断地探索。近10多年来, 我国的高等教育经过快速发展已接近普及化, 国务院发布的“统筹推进世界一流大学一流学科建设总体方案”明确提出, “实现我国从高等教育大国向高等教育强国的历史性跨越”。在这种背景下, 包括大学治理在内的高等教育治理体系和治理能力现代化显得尤为重要。大学治理中存在若干重要的关系, 认识和处理好这些关系对推进大学治理现代化具有重要的意义。

一、处理好党委领导与校长负责的关系, 应坚持和完善党委领导下的校长负责制

党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心。国家不仅在相关法律中已经明确这项制度, 而且在一系列的文件中对如何实施这项制度也做出了明确的规定。坚持和完善党委领导下的校长负责制, 建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制, 是大学治理首先要回答的问题。

坚持和完善党委领导下的校长负责制, 书记和校长是关键。首先, 书记和校长应对党委领导下的校长负责制的内涵、意义和要求认识到位, 应从学理、政策、实践三个方面对“什么是党委领导下的校长负责制”, “为什么要实行党委领导下的校长负责制”, ”实行党委领导下的校长负责制的基本要义是什么”等问题有比较清醒的认识, 只有这样才能不断增强坚持和完善党委领导下的校长负责制的自觉性, 并且把这种自觉性转化为行动。其次, 要明确党委书记和校长的职责。明确党委书记和校长的职责是坚持和完善党委领导下的校长负责制的基本前提。明确职责需要有制度性的规定, 个人对职责的理解必须建立在制度规定的基础上, 缺乏制度规定会导致个人理解的空间过大。第三, 书记和校长在按规定履行职责的同时, 还要相互支持、相互尊重、胸怀大局。书记和校长要有能力、有思路、有思想, 更要有境界。

二、处理好学术与行政的关系, 应充分发挥学术委员会在学术治理中的作用

学术与行政的关系是大学治理的重点和难点。在计划经济时代, 我国高等教育实行高度集中和统一管理的体制, 大学不仅缺乏自主权, 其内部也表现为过强的行政导向, 过弱的学术导向, 背离了大学发展的内在逻辑。20世纪90年代以来, 在高等教育研究领域, 关于学术权力和行政权力的研究逐渐兴起。人们认识到, 现代大学的行政权力和学术权力既有其合法性, 也有其局限性;二者既有冲突的一面, 又有可以协调的一面, 二者只有相辅相成、协调互动, 才能保证大学健康运行和发展。

探索教授治学的有效途径, 充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用是建设现代大学制度和完善大学治理的重要内容。教授治学的制度化是保证教授治学的可持续性与有效性的必要条件, 学术委员会是实现这一条件的有效途径。《高等教育法》对高等学校学术委员会的性质、作用做了明确规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》再次强调,充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。当前, 各个大学普遍设有学术委员会, 制定了学术委员会章程, 并注重发挥学术委员会的作用, 似乎教授治学已经制度化, 但是我们不能过分乐观。实际上, 学术委员会作用的发挥与制度设计之间还有很大距离。

学术委员会从目前的“形式制度化”到“实质制度化”还需要做很多工作, 需要高校领导带头宣传教授治学的重要性, 带头完善教授治学的制度设计, 带头执行教授治学的相关规定。

三、处理好学校与院系的关系, 应完善院系的治理结构

大学院系的治理是大学制度建设的重要内容。院系是大学组织的基本单元, 是大学完成知识传播、知识发现、知识应用、知识理解等知识生产活动的基本学术单位。大学院系区别于其他组织的一个重要特点是“底部沉重”。大学的主要学术人员都聚集在院系;大学包括教学和科研在内的所有重要学术活动都在院系开展;大学内部的诸多矛盾与问题不仅都在院系显现, 最终还要在这里解决。近年来,随着高等教育的快速发展, 我国大学的院系规模不断扩大, 有的单位甚至拥有几千名学生和几百名教师, 同时, 随着事业发展和高校权力的下放,院系单位具有的人、财、物方面的权力也在扩大。大学的院系治理不仅显得越来越紧迫, 而且成为大学治理的重要组成部分, 搞好院系治理已成为保障大学事业健康发展的内在要求。

目前, 关于大学院系治理存在着“四多和四少”现象, 即国家政策文件对大学治理领导体制、治理结构和运行机制的政策规定多, 对大学院系的领导体制、治理结构及运行机制的政策规定少;高等教育研究领域关于大学治理的研究多, 关于院系治理的研究少;大学对坚持和完善党委领导下的校长负责制及完善大学治理结构的关注多, 对完善院系领导体制关注少;大学对院系组织形态变革的研究多, 对院系治理结构的研究少。总之, 在现代大学制度建设过程中, 人们普遍关心的是学校层面的治理结构及其运行, 对院 (系) 层面的治理不够关心。

搞好大学的院系治理, 需要处理好大学和院系的关系。长期以来, 大学行政化的一个重要表现就是大学过分科层化, 大学组织对直线职能制过分强化使院系成为学校的一个“生产车间”, 院系因缺乏相应的权力而成为学校管理部门指挥的对象。我们常说大学是“学者共同体”, 其特征主要体现在院系层面。院系“底部沉重”和“结构松散”的特点要求大学改变管理权限过分集中在校一级的局面, 向院系放权, 既要使院系感到有权力, 又要使院系感到有责任, 从而激发院系的内生动力。

搞好大学的院系治理, 需要完善院系的治理结构。

(1) 要贯彻好党政联席会议制度。(2) 完善院系治理结构, 需要强化教师在院系学术治理中的作用。院(系) 作为学术单位, 其基本活动是学术活动, 教师应该在院系治理中发挥重要的作用, 教授治学首先体现在院系。(3) 完善院系治理结构, 需要发挥广大师生员工的作用。

四、处理好大学章程与学校制度的关系, 应完善以章程为核心的制度体系

大学章程被称为大学的“宪法”, 制定章程和依据章程管理学校是依法治校的要求。大学设立要有章程, 大学管理要依据章程。近年来, 在国家教育行政部门的推动下, 大学普遍制定了章程, 这是高等学校依法治校的一大进步。但是, 我们也看到大学章程的建设与实施出现了一些新的问题, 如有的学者指出, 各大学章程趋同以及章程在大学治理过程中被束之高阁。大学章程与大学的制度体系存在一定程度的“脱耦”。所谓脱耦, 是指大学章程与既有的大学制度体系耦合不够, 存在一定的分离。其主要表现在:第一, 缺失, 即学校章程既缺失根据国家要求和高等教育改革需要加以明确的条款, 也没有相应的学校制度规定。如有的学校虽然在章程规定中设立了“大学理事会”、“二级学院民主管理委员会”等, 但是没有相应的制度与之呼应。第二, 陈旧, 即学校章程对一些事项做了新的表述和规定, 但学校制度如一些关于财务和人事的规定依旧是过时的规定和表述。第三, 冲突, 即学校的制度规定存在严重的部门化倾向, 各个部门对同一事项的规定不一致, 如关于教师的考核, 教务部门、科研部门和人事部门的规定常常不一样。

完善以大学章程为核心的大学制度体系, 既是大学治理的重要内容, 也是章程制定之后大学需要继续做好的工作, 否则, 章程与其他制度一旦脱节, 章程的严肃性和法律地位就会打折扣, 章程的制定就徒有其名。现在的问题是, 相当多的大学并没有在章程制定之后做好章程与学校制度的衔接工作, 没有真正形成以章程为核心的大学制度体系。

五、处理好办学自主权与治理能力的关系, 应不断提高大学治理的能力

大学办学自主权是大学逻辑的内在要求, 也是大学存在与发展的必要条件。当前, 虽然高校提高大学治理能力的意识在不断增强, 但是, 我们也必须看到, 提高大学治理能力的要求与用好大学的办学自主权和推动大学内涵式发展、建设现代大学制度的要求相比还不够。此外, 大学治理能力的提高, 不仅要依靠校一级的领导, 还要求学校管理层的干部以及院系一级的管理者提高治理能力。实践证明, 学校的管理干部和院系的管理者治理能力与大学的治理水平密切相关。大学各个部门的管理者都应该对大学有深刻的理解, 都应该成为各个领域的管理专家。大学应该重视对管理干部的培训, 应该对管理干部提高治理能力有明确的要求。管理干部自身也应该勤于学习、善于学习、向书本学、在实践中学, 不断地提高治理能力。

六、处理好治理与管理的关系, 应不断提高大学的治理和管理水平。

尽管治理与管理有不同的内涵, 但是它们也有共同之处, 即调动各方面的积极性, 实现资源的科学配置与管理, 完成组织的工作任务, 实现组织的目标。治理概念的引入, 为我们更深入地理解大学, 更好地办学治校提供了新的视角。但是, 大学治理概念的引入并不能替代管理, 不管是理性认识还是在实践中, 大学治理和管理都是必要的。现实中, 应该避免重视治理而忽视管理, 二者应该相辅相成, 相互协同以提高大学办学治校的水平。

在当前大学管理的实践中, 还有许多突出的问题没有解决好, 如以学生为中心创设良好的学习条件和环境, 教师的评价与考核, 资源的配置与管理, 各种计划、专项实施的效果, 大数据在学校管理中的应用等。人才培养是学校的根本职能, 学生的发展是学校一切工作的出发点和落脚点。但这种认识在学校管理中并没有落实好, 我们在为学生发展创设良好的制度、条件、环境方面还有许多管理工作要做。教师是大学办学主体, 教师评价与考核是调动教师积极性的重要手段, 是引导教师的“指挥棒”。大学普遍重视教师的评价与考核,因为它关系到教师的晋级、收入、声誉等。但是, 现实中如何做到科学、客观、准确地评价教师的劳动及成果始终是大学管理的难题。教师工作的质与量、教学与科研、不同学科教师工作的特点、教师的显性劳动和隐性劳动 (教师有些劳动在评价考核体系中是无法测量的) 等都是教师评价与考核的难点。资源是大学办学的基本条件, 如何配置和管理好大学的资源既关系到大学的办学水平和效益, 也关系到学校的可持续发展。现实中, 一些大学缺乏成本和效益的概念, 导致设备重复采购, 使用率低;办学用房越盖越多, 越盖越不够用, 办学用房缺乏分配、退出的标准和机制等, 这些问题都需要解决。随着高等教育事业的发展, 高等学校获得的各种国家计划投入和专项经费也在不断增加, 如科研经费事业费、大学生创新计划专项、教师教改专项等, 这些经费投入对提高高等教育质量是必需的, 但是经费如何使用, 效益如何, 需要经过评估和相应的管理。信息化和大数据为大学管理提供了极大的方便, 它可以为科学决策提供数据支撑, 为分析学生的学习行为, 为资金使用、物资采购、设备管理等方面提供技术支持。在管理实践中, 我们需要思考和解决的问题是如何避免浪费, 降低廉政风险等问题。

总之, 没有一流的治理, 不可能有一流的大学, 同样, 没有一流的管理, 也不可能有一流的大学。

七、处理好制度建设与文化建设的关系, 应重视发挥文化在大学治理中的作用

制度建设是大学治理的核心内容, 实现大学治理现代化首先要做好制度设计和制度实施。在国家政策的指导下, 大学在制度建设方面做了大量工作, 如制定大学章程、学术委员会章程、党委会议事规则、校长办公会议事规则、教代会议事规则、二级学院运行规则等, 从而保证和推动了大学的发展。但是, 制度靠人去设计, 只有实施了, 才有意义。我们发现, 有些学校推进大学制度建设的自觉性较高, 有些学校则不够;有些学校制度建设相对完善, 有些学校则不够;有些学校制度实施的效果较好, 有些学校实施效果较差。究其原因, 我们认为, 文化是影响制度设计和实施的重要因素, 制度建设与文化关系密切, 文化深深影响着制度的设计和实施。

(1) 文化影响大学制度的设计。大学治理是在一定的文化场域中实现的, 大学的制度建设本身就是文化的投射, 大学制度是大学文化制度化的存在形式, 它反映了大学组织成员对大学基本价值的认知和集体意识, 因此, 大学中的个体和群体的价值观的塑造影响着大学的制度设计。一所大学偏向什么样的治理, 喜欢什么样的治理, 接受什么样的治理,这些都包含着文化的因素。大学文化, 像水、土壤、空气一样, 影响着大学制度的生根、发芽和结果。

(2) 文化影响大学制度的实施。大学治理的制度设计能否有效实施以及实施的程度如何受大学文化的影响, 因为“大学治理的有形框架只有在理念认可, 基于文化模式相容的情况下, 才能发挥作用”[5]。文化是隐藏于大学治理背后的隐性秩序。任何组织都处于某种特定的文化环境之中, 具有特殊的文化认知图式, 它维持和界定着某种治理的秩序, 影响着组织成员对组织变革的接受和认同程度, 某种意义上决定着组织变革的成效。一所大学内部治理的实践和有效性取决于学校内不同群体、个体的集体意识以及他们对管理规则、法规和实践的解释。影响大学治理的文化因素不仅存在于学校之中, 大学所处的社区环境和社会环境也会对其产生影响。

(3) 文化本身具有治理的功能。文化有规范、引导、激励等作用。因此, 大学治理不仅要重视制度建设, 还要重视文化建设, 制度建设和文化建设应同步进行。我们应该建设和弘扬反映时代要求和大学办学规律的大学文化,减少和消除落后的不良文化, 发挥大学文化的治理功能。

八、处理好外在推力与内生动力的关系, 应增强大学提高治理水平的自觉性

推动大学治理有两种力量, 即大学的自身力量和外部的力量。政府主导的大学治理变迁对完善大学治理结构, 促进大学运行和建设现代大学制度有着重要意义。但是我们也看到, 过度强调政策导向不仅会使大学缺乏改革的内在动力, 还会出现依赖心理和合法性机制作用下的机会主义心理。如果大学改革过度依赖外部力量, 那么现代大学制度建设就会因内生动力不足。

我国的高等教育规模大, 结构复杂的特点决定了政府制定的政策应该保持一定的张力, 关键在于激发大学建设现代大学制度的内生动力。在我国, 只有把国家政策的推动与大学的内生积极性结合起来, 把国家政策的要求与大学的实际结合起来, 才能更好地实现现代大学制度建设的目标。

作者简介： 张德祥 (1950-) , 男, 山东平度人, 大连理工大学高等教育研究院院长, 教授, 博士生导师, 从事高等教育管理研究。